Pressekonferenz Außenminister Steinmeier | Bildquelle: dpa

Deutscher OSZE-Vorsitz Schwere Zeiten für die Diplomatie

Stand: 08.12.2016 03:55 Uhr

Angesichts der Krisen und Kriege am Rande Europas fühlen sich viele Menschen verunsichert. Die Bundesrepublik wollte mit der Übernahme des OSZE-Vorsitzes im Jahr 2016 einen Beitrag zur Entspannung leisten - eine schwere Aufgabe.

Von Silvia Stöber, tagesschau.de

80 Regierungsdelegationen sind dieser Tage in Hamburg, fast 50 von ihnen führt ein Außenminister an. Das heute offiziell beginnende Ministerratstreffen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) bietet eine wichtige Gelegenheit zum Austausch über die Sicherheitslage in Europa und darüber hinaus.

Außenminister Frank-Walter Steinmeier nimmt es zugleich zum Anlass, nach einem Jahr deutscher OSZE-Präsidentschaft Bilanz zu ziehen. Als der Außenminister 2014 die Bereitschaft zur Übernahme dieser Aufgabe erklärte, hatte er vor allem den Krieg in der Ukraine und allgemeiner die Sicherheitslage in Europa im Blick. So erhob das Auswärtige Amt neben anderen Themen den Bereich Krisen- und Konfliktmanagement zum ersten Schwerpunkt im Rahmen der deutschen OSZE-Präsidentschaft.

OSZE

Frieden, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind die Hauptziele der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Zu den Teilnehmerstaaten gehören alle Länder Europas, die USA, Kanada, die Nachfolgestaaten der Sowjetunion sowie die Mongolei.

Die OSZE fördert die humanitäre, wirtschaftliche, ökologische und technische Zusammenarbeit und entsendet häufig Wahlbeobachter.

Das wichtigste Exekutivgremium ist der Ständige Rat. Das Sekretariat in Wien hat etwa 200 Mitarbeiter. In Missionen und Büros in 17 Ländern arbeiten mehr als 2500 weitere Menschen für die OSZE. Der Jahresetat belief sich 2013 auf 145 Millionen Euro.

Vorläufer der OSZE war die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Die Unterzeichnung der KSZE-Schlussakte 1975 in Helsinki sorgte für eine Entspannung im Ost-West-Konflikt. 1994 wurde die KSZE in OSZE umbenannt.

Mühsamer Aushandlungsprozess

Beharrlich setzte sich Steinmeier für ein Ende der Kämpfe in der Ostukraine ein. Die OSZE spielt dabei auf mehreren Ebenen eine Rolle: Zwei Beobachtermissionen berichten über die Lage vor Ort. Und eine trilaterale Kontaktgruppe mit Vertretern Russlands, der Ukraine und der OSZE ist ein permanent tagendes Arbeitsgremium, das auch in Kontakt mit den Separatisten in Donezk und Lugansk steht. Die Gruppe bemüht sich um die Umsetzung der Friedensvereinbarungen für die Ostukraine. Diese waren 2014 und 2015 in Minsk zwischen Deutschland, Russland, der Ukraine und Frankreich, dem  sogenannten Normandie-Format, ausgehandelt worden.

"Bei allen Konflikten ist auch für die militärischen Fragen zunächst eine politische Einigung zwischen wichtigen Ländern notwendig. Die Detailfragen klären die Unterhändler", erklärt die Schweizer Diplomatin Heidi Tagliavini die Arbeitsteilung zwischen den Verhandlungen im Normandie-Format und der trilateralen Verhandlungsgruppe, in der sie für die OSZE tätig war. "Oft kamen wir in der Verhandlungsgruppe an bestimmten Punkten nicht weiter. Also gaben wir das an die Verhandlungsführer im Rahmen des Normandie-Prozesses zurück."

OSZE-Beobachter in der Ostukraine | Bildquelle: dpa
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Die OSZE-Beobachter in der Ostukraine können aus Sicherheitsgründen nicht im gesamten Konfliktgebiet patroullieren.

Ein OSZE-Beobachter kontrolliert den Rückzug ukrainischer Panzer.
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Nur Stichproben? Ein OSZE-Beobachter kontrollert den Rückzug ukrainischer Panzer.

Wahlen erst, wenn die Waffen abgezogen sind

An solch einen Punkt waren die Unterhändler auch diesen Oktober wieder gelangt. Also lud Merkel die Präsidenten Russlands, der Ukraine und Frankreichs nach Berlin ein. Sie beschlossen, dass bis Ende November eine genaue Reihenfolge für die militärischen und politischen Aspekte der Friedensvereinbarung festgelegt werden soll.

"Ich stehe auf dem Standpunkt, dass zunächst militärische Verbindlichkeiten geklärt werden müssen, dann kann der politische Prozess beginnen", sagt Tagliavini. Das heißt konkret: Ende der Kämpfe, Abzug der Truppen und ukrainische Kontrolle über die Grenze zu Russland - erst dann können Wahlen abgehalten und der Status der Regionen Donezk und Lugansk endgültig geklärt werden. Doch die Separatisten und die russische Seite wollen vor einer militärischen Lösung ein politisches Entgegenkommen Kiews sehen.

So kam beim Treffen Steinmeiers mit seinen ukrainischen, russischen und französischen Kollegen Ende November in Minsk keine Einigung zustande. Auch wenn die immer neu vereinbarten Waffenstillstände nach kurzer Zeit gebrochen werden und die Kämpfe erneut zunehmen, wird Steinmeier nicht müde zu betonen, dass durch die diplomatischen Bemühungen der Konflikt entschärft und ein Flächenbrand verhindert worden sei.

Berg-Karabach - der verschleppte Krieg

Einen weiteren Schwerpunkt wollte Steinmeier während des vergangenen Jahres auf die Konflikte am östlichen Rand Europas legen, die inzwischen über Jahrzehnte verschleppt wurden, aber an ihrem Gefahrenpotenzial nichts verloren haben.

Das wurde im April deutlich, als der Konflikt zwischen den Kaukasusrepubliken Armenien und Aserbaidschan um die Region Berg-Karabach so heftig wie in den vergangenen 25 Jahren nicht eskalierte. Der Konflikt birgt das Risiko eines Ausgreifens über die Region hinaus, denn Russland ist Schutzmacht Armeniens und die Türkei Verbündeter Aserbaidschans.

Armenische Artillerie-Stellung in Martakert, Berg-Karabach.
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Armenische Artillerie-Stellung in Martakert, Berg-Karabach. Der Konflikt dort entfaltet eine Sprengkraft weit über die Region hinaus.

Es war Russland, das sich verstärkt um eine Verhandlungslösung bemühte, das aber Armenien und Aserbaidschan nicht überzeugen konnte, die Ergebnisse auch zu unterschreiben. Zu groß ist das Misstrauen der Regierungen beider Länder auch gegenüber dem Kreml und zu sehr benötigen sie den Konflikt, um die Freiheiten der eigenen Bevölkerung einschränken zu können.

So hielten Armenien und Aserbaidschan in den vergangenen Monaten Großmanöver mit Zehntausenden Soldaten ab, während derer es zu Zwischenfällen an den Front- und Grenzlinien kam. Zudem lieferte Russland schwere Waffen nach Armenien. Bei einer Militärparade in der Hauptstadt Jerewan wurden erstmals außerhalb Russlands Kurzstrecken-Raketen vom Typ Iskander präsentiert. Aserbaidschan kündigte an, adäquat zu reagieren - ein neues Wettrüsten ist im Gang.

Bergkarabach

Das bergige Gebiet hat etwa 140.000 Einwohner - in der Mehrheit christliche Armenier. Zu sowjetischen Zeiten hatte die Region den Status eines autonomen Gebiets inmitten Aserbaidschans. Völkerrechtlich gehört sie noch zu Aserbaidschan. 1991 erklärte die Republik Bergkarabach ihre Unabhängigkeit. Die Führung in Baku wirft dem Nachbarland vor, völkerrechtswidrig aserbaidschanisches Gebiet besetzt zu halten.

Bergkarabach hat eine eigene Regierung und eigene Verfassung. Die Unabhängigkeit wurde bislang jedoch von keinem Staat anerkannt. Seit 1994 gilt in der Region eine Waffenruhe, die in den vergangenen Jahren immer wieder von den verfeindeten Ex-Sowjetrepubliken gebrochen wurde. Die derzeitigen Gefechte sind seitdem jedoch die schwersten.

Gespräche über Rüstungskontrolle ohne Russland

Um eine Aufrüstung in militärisch sensiblen Gebieten unter Kontrolle zu halten und möglichst zu verhindern, schlug Steinmeier im August neue Gespräche zur konventionellen Rüstungskontrolle vor. Russland bestätigte zwar in einer Pressemeldung wenige Tage später die Notwendigkeit, die noch bestehenden Vereinbarungen zur Rüstungskontrolle in Europa zu ändern. Doch erklärte das Außenministerium in Moskau, die Regierung wolle keinen Dialog dazu beginnen.

So waren es 13 andere Staaten, die sich Ende November auf deutsche Initiative in einer Freundesgruppe mit dem Ziel zusammenfanden, eine neue Rüstungsspirale zu verhindern. Zu ihnen zählen Länder neben EU-Ländern wie Frankreich, Italien, die Schweiz und Norwegen. Andere Staaten sind aufgerufen, sich zu beteiligen. So gibt es auch am Rande des OSZE-Ministerrates in Hamburg Gespräche zur Rüstungskontrolle. Beschlüsse werden aber - wie bei vielen anderen Themen auch - nicht erwartet.

So zeigt sich in der Bilanz des deutschen OSZE-Vorsitzes, dass Deutschland mit seinem internationalen Gewicht und umfangreichen diplomatischen Bemühungen zwar wie in der Ostukraine Verhandlungen vorantreiben kann. Aber die konkrete Umsetzung setzt den politischen Willen der Konfliktparteien voraus. Gefährliche Dynamiken wie im Konflikt um Berg-Karabach könnten nur mit enormem Engagement durchbrochen werden. Um den begonnenen Rüstungswettlauf in Europa zu stoppen, wäre Vertrauen notwendig.

Doch zumindest können Veranstaltungen wie der OSZE-Ministerrat  dazu beitragen, eine weitere Entfremdung zu verhindern.

Über dieses Thema berichteten u.a. die tagesschau am 08. Dezember 2016 um 09:00 Uhr und tagesschau24 um 11:00 Uhr.

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