Hintergrund: So funktioniert der Rettungsschirm ESM

Fragen und Antworten

Euro-Münze (Bildquelle: dapd)

Europäischer Stabilitätsmechanismus in Kraft

So funktioniert der Rettungsschirm ESM

Als Konsequenz aus der Schuldenkrise haben die Euro-Staaten einen dauerhaften Krisenmechanismus in Kraft gesetzt. Der neue Rettungsschirm ESM löst den Vorgänger EFSF ab. Er ist anders aufgebaut und verfügt über mehr Möglichkeiten. Wie genau kann er verschuldeten Staaten helfen und woher kommt das Geld für die Hilfen? tagesschau.de beantwortet die wichtigsten Fragen.

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Von David Rose, tagesschau.de

Was ist der ESM?

ESM steht als Abkürzung für "Europäischer Stabilitätsmechanismus". Das ist eine internationale Finanzinstitution mit Sitz in Luxemburg. Die 17 Mitgliedsstaaten der Eurozone gründeten den ESM durch einen Vertrag, der am 2. Februar 2012 unterzeichnet wurde. Er trat im Oktober 2012 in Kraft. Der ESM löst den bisherigen Euro-Rettungsschirm EFSF (European Financial Stability Facility) ab, der 2013 ausläuft. Der neue Stabilitätsmechanismus dient dem Ziel, Staaten der Eurozone zu unterstützen, die mit großen Finanzproblemen kämpfen. Das soll auch die Eurozone als Ganzes stabilisieren.

Wie kann der ESM helfen?

Logo des Stabilitätsmechanismus ESM
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Der Stabilitätsmechanismus ESM hat fünf Hilfsinstrumente zur Verfügung.

Der ESM-Vertrag sieht fünf mögliche Varianten von Stabilisierungshilfen vor. Wie bereits der Vorgänger EFSF kann auch der ESM direkte Kredithilfen gewähren. Zusätzlich ist die Möglichkeit vorgesehen, Länder vorsorglich zu stützen. Ihnen kann eine Kreditlinie gewährt werden. Sie können bei Bedarf Geld innerhalb des vereinbarten Rahmens abrufen. Die Staaten müssen davon aber keinen Gebrauch machen. Denn faktisch soll dieses Mittel vor allem das Vertrauen der Investoren in Länder stärken, die relativ solide haushalten und über eine starke Wirtschaft verfügen.

Als dritte Option kann der ESM Kredite gewähren, die nicht die Staatsfinanzen stabilisieren, sondern den Banken des jeweiligen Landes zugute kommen sollen. In diesen Fällen bekommt der jeweilige Staat ein ESM-Darlehen, um seinerseits den Geldhäusern Kapitalhilfen gewähren zu können. Diese Variante steht in Zusammenhang mit den 2011 beschlossenen EU-Vorgaben, wonach die Banken ihre risikoreichen Geschäfte ab Sommer 2012 mit mehr Kernkapital absichern müssen.

Die letzten beiden möglichen Hilfsmaßnahmen betreffen den Aufkauf von Staatsanleihen. Einerseits darf der ESM Papiere von Euro-Ländern erwerben, wenn diese neu ausgegeben werden (Primärmarkt). Neben anderen Investoren tritt der ESM damit als normaler Käufer auf und erhöht die Nachfrage. Das wiederum soll die Zinsen drücken, zu denen sich hoch verschuldete Länder auf dem Kapitalmarkt Geld leihen können. Der ESM darf zusätzlich auch bereits ausgegebene Staatsanleihen kaufen, die an den Märkten gehandelt werden (Sekundärmarkt).

Unter welchen Voraussetzungen sind Hilfen möglich?

Grundsätzlich können nur ESM-Mitglieder und damit die Länder der Eurozone Unterstützung beantragen. Der ESM-Vertrag legt fest, dass Hilfen nur gewährt werden dürfen, wenn diese "zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedsstaaten unabdingbar" sind. Bevor die Regierungen der Eurozone im sogenannten ESM-Gouverneursrat darüber entscheiden, ist eine Bewertung durch die Europäische Zentralbank vorgeschrieben. Diese muss prüfen, ob tatsächlich eine Gefahr für die Finanzstabilität der Eurozone oder ihrer Mitgliedsstaaten besteht, ob die Staatsverschuldung des Antragstellers tragfähig ist und wie viel Geld das Land tatsächlich benötigt.

Eine weitere Bedingung setzte Deutschland auf dem EU-Gipfel im Dezember 2011 durch. Dabei geht es um den direkten Zusammenhang zwischen ESM-Hilfen und dem sogenannten Fiskalpakt, der unter anderem die Einführung von Schuldenbremsen vorschreibt. Seit März 2013 dürfen nur jene Euro-Staaten auf Unterstützung durch den ESM hoffen, die den Fiskalpakt ratifiziert haben und sich an dessen Vorgaben halten.

Sind die Hilfen mit Auflagen verbunden?

Ja. Wer um Unterstützung des ESM bittet, muss dafür Gegenleistungen erbringen. Allgemein gilt: je größer die Hilfe, desto härter die Auflagen. Vor allem mit direkten Kredithilfen werden in der Regel Forderungen nach Strukturreformen und Sparprogrammen verknüpft sein. Welche Schritte das jeweilige Land einleiten muss, wird in einem "Memorandum of Understanding" detailliert festgehalten, das beide Seiten miteinander aushandeln.

Müssen auch private Investoren im Krisenfall einspringen?

Im Gegensatz zum bisherigen Euro-Rettungsschirm EFSF ist beim dauerhaften Krisenmechanismus ESM eine mögliche Beteiligung privater Anleger an den Rettungskosten vorgesehen. Dies soll laut Vertragstext aber nur in Ausnahmefällen in Betracht gezogen werden. Letztlich greift diese Möglichkeit nur in dem für unwahrscheinlich gehaltenen Fall, dass ein Euro-Land vor der Insolvenz steht. Dann muss der Mitgliedsstaat mit den Gläubigern einen Plan aushandeln, wie die Schulden umgeschichtet oder neu strukturiert werden sollen.

Um sich von vornherein die Tür für solche Umschuldungen offen zu halten, müssen seit 2013 neu ausgegebene Staatsanleihen der Euro-Länder eine Standardklausel enthalten. Diese sogenannten "Collective Action Clauses" (CAC) regeln das Verfahren einer möglichen Umschuldung. Sie verhindern, dass einzelne Gläubiger eine Einigung in Verhandlungen über neue Zahlungsbedingungen blockieren.

Wer entscheidet über die Hilfsmaßnahmen?

Auf Antrag eines Euro-Staates können die Regierungen der 17 Länder der Eurozone Hilfen freigeben. Die Entscheidung darüber trifft der ESM-Gouverneursrat, in dem jede Regierung normalerweise durch den Finanzminister vertreten ist. In der Regel müssen diese Entscheidungen einstimmig fallen, in besonders eilbedürftigen Verfahren reicht auch eine Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen. Dabei gilt aber nicht das Prinzip "Ein Land, eine Stimme". Vielmehr haben die Stimmen der einzelnen Staaten unterschiedliches Gewicht. Wer dem ESM mehr Kapital zur Verfügung stellt, hat dabei auch mehr Einfluss auf die Entscheidungen. Deutschland ist der wichtigste Geldgeber. Gegen den Willen der Bundesregierung können faktisch keine Hilfszusagen gemacht werden.

Wie viel Geld steht dem ESM zur Verfügung?

Der ESM soll ein Stammkapital von 700 Milliarden Euro haben. 80 Milliarden Euro davon fließen zur Bildung eines Kapitalstocks in den ersten Jahren von den Mitgliedsstaaten an den ESM. Weitere 620 Milliarden Euro gelten als "abrufbares Kapital". Es handelt sich um eine Art Stille Reserve, auf die im Bedarfsfall zurückgegriffen werden kann. Die Euro-Staaten können sich darauf einigen, dieses Geld auch tatsächlich in Teilen oder komplett für Hilfsmaßnahmen abzurufen. Das Stammkapital versetzt den ESM in die Lage, Kredithilfen von bis zu 500 Milliarden Euro zu gewähren. Ob diese Summe ausreicht, soll regelmäßig durch die Regierungen gemeinsam im ESM-Gouverneursrat überprüft werden.

Woher stammt das Geld?

Deutsche Fahnen und die Europaflagge (Bildquelle: picture alliance / dpa)
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Deutschland ist der größte ESM-Geldgeber.

Die Euro-Staaten stellen das Stammkapital bereit. In fünf Raten, von denen 2012 und 2013 jeweils zwei überwiesen werden und 2014 die letzte folgen soll, zahlen sie zunächst 80 Milliarden Euro ein. Das restliche Kapital steht nur auf Abruf bereit und müsste erst nach einem gemeinsamen Beschluss tatsächlich an den ESM überwiesen werden. Wieviel jedes Land zahlt, richtet sich nach seinem Anteil am Kapital der Europäischen Zentralbank. Deutschland steuert etwa 27 Prozent des Geldes bei. Die Bundesrepublik muss somit für den Aufbau des Kapitalstocks zunächst 22 Milliarden Euro an den ESM überweisen. Das abrufbare Kapital aus Deutschland summiert sich auf weitere 168 Milliarden Euro.

Um die Hilfsmaßnahmen zu finanzieren, wird sich der ESM aber in erster Linie selbst Geld auf den Kapitalmärkten leihen. Das Stammkapital dient der Absicherung dieser Geschäfte und soll dazu beitragen, günstig an Geld zu kommen und von den Ratingagenturen die beste Bonitätsnote "AAA" zu erhalten. Dass der ESM selbst über Kapital verfügt, ist ein zentraler Unterschied zum EFSF. Dieser konnte lediglich auf Garantien der Euro-Staaten zurückgreifen, wenn er sich an Kapitalmärkten Geld lieh, bekam aber kein Kapital von den Mitgliedsstaaten für seine Arbeit.

Aufteilung des ESM-Stammkapitals
Eingezahltes KapitalAbrufbares Kapital
Deutschland21,72 Mrd. Euro168,30 Mrd. Euro
Frankreich16,31 Mrd. Euro126,39 Mrd. Euro
Italien14,33 Mrd. Euro111,06 Mrd. Euro
Spanien9,52 Mrd. Euro73,80 Mrd. Euro
Niederlande4,57 Mrd. Euro35,45 Mrd. Euro
Belgien2,78 Mrd. Euro21,56 Mrd. Euro
Griechenland2,25 Mrd. Euro17,46 Mrd. Euro
Österreich2,23 Mrd. Euro17,26 Mrd. Euro
Portugal2,01 Mrd. Euro15,56 Mrd. Euro
Finnland1,44 Mrd. Euro11,14 Mrd. Euro
Irland1,27 Mrd. Euro9,87 Mrd. Euro
Slowakei0,66 Mrd. Euro5,11 Mrd. Euro
Slowenien0,34 Mrd. Euro2,65 Mrd. Euro
Luxemburg0,20 Mrd. Euro1,55 Mrd. Euro
Zypern0,16 Mrd. Euro1,22 Mrd. Euro
Estland0,15 Mrd. Euro1,15 Mrd. Euro
Malta0,06 Mrd. Euro0,45 Mrd. Euro
GESAMT80,00 Mrd. Euro620,00 Mrd. Euro

Mit wie viel Geld haftet Deutschland maximal?

Die Obergrenze der deutschen Haftung ergibt sich aus den Angaben zum Stammkapital im Anhang des ESM-Vertrags und summiert sich auf etwa 190 Milliarden Euro. "Die Haftung eines jedes ESM-Mitglieds bleibt unter allen Umständen auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital zum Ausgabekurs begrenzt", stellt dazu Artikel 8 des Vertrags ausdrücklich klar. Das Bundesverfassungsgericht betonte in seiner Entscheidung vom 12. September 2012 ausdrücklich, dass Deutschland bei der Ratifizierung sicherstellen muss, dass diese Haftungsgrenze nicht ohne ausdrückliche Zustimmung des Bundestags erhöht werden kann. Dies soll auch verhindern, dass das Budgetrecht des Bundestags durch eine mögliche Hintertür in Artikel 25 des ESM-Vertrags ausgehöhlt wird. Dort ist geregelt, dass beim Zahlungsausfall einzelner Mitglieder die anderen ESM-Staaten das fehlende Kapital beisteuern müssen - ohne dass dabei eine ausdrückliche Obergrenze festgelegt wird.

Wurde der Rettungsschirm noch vor seinem Start aufgestockt?

Ja und nein. Die Finanzminister der Euro-Staaten entschieden im März 2012 zwar, dass der ESM wie geplant nur maximal 500 Milliarden Euro an Kredithilfen vergeben darf. Diesen Aspekt hebt die Bundesregierung hervor, die sich gegen eine Aufstockung des ESM gewehrt hatte. Faktisch wurde aber der Rettungsschirm deutlich ausgeweitet. Denn der ESM-Vertrag sah ursprünglich vor, dass die gemeinsame Ausleihkapazität von ESM und EFSF auch in der Übergangszeit, in der beide parallel laufen, nicht höher liegen dürfe als 500 Milliarden Euro. Der Beschluss der Euro-Staaten vom März sieht dann allerdings vor, dass die bereits ausgezahlten oder eingeplanten EFSF-Hilfen für Irland, Portugal und Griechenland in Höhe von 200 Milliarden Euro doch nicht mit den neuen ESM-Mitteln verrechnet werden sollen. Dadurch steigt die Gesamtsumme möglicher Hilfen des kombinierten Rettungsschirms auf 700 Milliarden Euro.

Hinzu kommen 49 Milliarden Euro, die die EU aus einem eigenen Topf für die Hilfsprogramme bereitstellt, dem sogenannten EFSM. Weitere 53 Milliarden Euro aus dem ersten Griechenland-Rettungspaket, das vor dem Start der anderen Rettungsschirme ausgehandelt worden war und separat lief, wurden bereits ausgezahlt und erhöhen die Gesamtsumme der Unterstützung für Euro-Staaten. Insgesamt umfassen die Krisenhilfen damit bis zu 800 Milliarden Euro.

Warum wurde eine ESM-Aufstockung gefordert?

Befürworter der Anhebung, darunter Italien und die EU-Kommission, sprachen von der Notwendigkeit, eine höhere Brandschutzmauer zu errichten. Sie argumentierten, dass ein größerer Finanzrahmen möglicher Hilfen dazu beitrage, das Vertrauen der Investoren zurückzugewinnen und die Situation zu beruhigen. Zudem hoffen sie, dass mehr Geld für den ESM auch die Gefahr verringert, dass die Finanzierungsprobleme enorm verschuldeter Staaten wie Griechenland auf Länder wie Spanien und Italien übergreifen. Je mehr Geld der ESM im Notfall zur Verfügung hätte, desto geringer sei die Wahrscheinlichkeit, dass die Hilfen überhaupt benötigt würden, so die Befürworter einer Aufstockung. Deutschland lehnte eine Anhebung der Ausleihkapazität des ESM jedoch ab, weil die Bundesrepublik als größter Geldgeber auch die größten Kosten einer Aufstockung zu tragen hätte. Unter dem Druck der Partner stimmte die Bundesregierung aber schließlich der Regelung zu, die gemeinsame Obergrenze für Kredithilfen von ESM und EFSF auf 700 Milliarden Euro anzuheben.

Was ändert sich im EU-Vertrag?

Parallel zur Einführung des ESM wird Artikel 136 des Vertrags von Lissabon ergänzt. Zwei eingefügte Sätze verankern dort den neuen Krisenmechanismus: "Die Mitgliedsstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen."

Wie sieht der weitere Zeitplan aus?

Mehrere EU-Gipfel und Finanzministertreffen legten seit Ende 2010 die Grundlagen für den ESM. Nach der Unterzeichnung des Vertrags im Februar 2012 stand die Ratifizierung durch die Mitgliedsstaaten an. In Deutschland stimmten Bundestag und Bundesrat dem ESM-Vertrag zu. Wegen der Eilanträge beim Bundesverfassungsgericht verschob Bundespräsident Joachim Gauck allerdings seine für die Ratifizierung erforderliche Unterschrift zunächst. Mit ihrem Urteil vom 12. September 2012 machten die Richter den Weg für die Ratifizierung durch Deutschland frei. Gauck unterzeichnete die Vorlage am 27. September 2012. Nachdem zuvor bereits die anderen 16 Euro-Staaten den Vertrag ratifiziert hatten, gaben die Euro-Staaten bei einem Treffen der Finanzminister am 8. Oktober 2012 den offiziellen Startschuss für den ESM. Das war drei Monate später als der zuvor geplante Starttermin am 1. Juli.

Ursprünglich sollte der ESM sogar erst 2013 die dann auslaufende EFSF ablösen. Die Staats- und Regierungschefs einigten sich aber Anfang 2012 darauf, den ESM um ein Jahr vorzuziehen. Dadurch werden beide Rettungsschirme etwa ein Jahr lang parallel bestehen. In dieser Zeit sollte laut ESM-Vertrag die kombinierte Ausleihkapazität beider Rettungsschirme die Summe von 500 Milliarden Euro nicht übersteigen. Die Finanzminister der Euro-Staaten beschlossen dann aber im März 2012, dass 200 Milliarden Euro an ausgezahlten oder eingeplanten Hilfen des EFSF während der Übergangszeit nicht mit den neuen 500 Milliarden Euro des ESM verrechnet werden. Zwischenzeitlich stehen damit bis zu 700 Milliarden Euro zur Verfügung. Erst wenn Irland, Portugal und Griechenland ihre Hilfskredite zurückgezahlt haben, soll die Obergrenze der Hilfen wieder auf den ESM-Höchstbetrag von 500 Milliarden Euro sinken.

Kann der ESM-Vertrag nachträglich geändert werden?

Ja. Hilfsinstrumente des ESM dürfen laut Artikel 19 des Vertrags jederzeit geändert werden. Das gilt zum Beispiel für die Einführung direkter Kapitalhilfen an die Banken, wie sie laut einem Beschluss der Euro-Staaten beim Gipfel am 28./29.Juni 2012 mittelfristig möglich sein sollen. Voraussetzung für solche Änderungen ist die Zustimmung aller Mitglieder des ESM-Gouverneursrates, in dem die Regierungen aller Unterzeichnerstaaten vertreten sind. Bevor die Bundesregierung im Namen Deutschlands solchen Änderungen zustimmen kann, muss sie aber vorher den Gesetzgeber fragen. Das ist im deutschen Gesetz zur Ratifizierung des ESM-Vertrags ausdrücklich festgelegt. Ohne einen Mehrheitsbeschluss des Bundestages können somit keine neuen ESM-Hilfsinstrumente eingeführt werden.

Der ESM-Vertrag sieht zudem ausdrücklich vor, dass der Gouverneursrat mindestens alle fünf Jahre prüft, ob das ursprüngliche Stammkapital von 700 Milliarden Euro ausreicht oder aufgestockt werden muss. Der Gouverneursrat und damit die beteiligten Regierungen können beschließen, dem ESM mehr Geld zur Verfügung zu stellen. Auch einem solchen Schritt dürfte die Bundesregierung nur zustimmen, wenn der Bundestag dies in Form eines Gesetzes ausdrücklich genehmigt.

Hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgericht den ESM verändert?

Nein. Der ESM-Vertrag konnte nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom September 2012 in seiner ursprünglichen Form in Kraft treten. Die Richter entschieden aber, dass Deutschland bei Hinterlegung der Ratifikationsurkunde völkerrechtlich verbindlich klarstellen musste, dass es sich nur bei einer bestimmten Auslegung des Textes an den Vertrag gebunden fühlt. Dies betrifft einerseits die Einhaltung der absoluten Obergrenze der deutschen Haftung, die nicht ohne Zustimmung des Bundestags angehoben werden dürfe. Andererseits beziehen sich die geforderten Vorbehalte auf die umfassenden Informationsrechte von Bundestag und Bundesrat. Diese dürfen laut Urteil nicht durch die Schweigepflicht der ESM-Mitarbeiter und die Unverletzlichkeit der ESM-Unterlagen beschränkt werden.

So funktioniert der ESM
tagesschau24, 08.10.2012, Sonja Wielow, ARD-aktuell

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Stand: 23.05.2013 18:05 Uhr

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