Logo des Europäischen Stabilitätsmechanismus an einer Hauswand | picture alliance / dpa

Stablitätsmechanismus ESM Reform für den Rettungsschirm

Stand: 20.05.2021 08:07 Uhr

Der Stabilitätsmechanismus ESM hat zur Rettung mehrerer Euro-Staaten beigetragen. Kritiker sehen ihn als Türöffner einer Transferunion. Heute berät der Bundestag über eine Reform des ESM.

Von Klaus-Rainer Jackisch, HR

"Kalimera, Hellas!" - mit diesem Gruß startete der weltweit größte Reiseveranstalter TUI vor wenigen Tagen auf der Sonneninsel Kreta die diesjährige Reisesaison für Griechenland. TUI-Finanzchef Sebastian Ebel jettete dafür extra auf die Ferieninsel, von dessen Hauptstadt Heraklion auch ein Kreuzfahrtschiff des Unternehmens wieder in See stach.

Klaus-Rainer Jackisch

Nicht nur TUI setzt große Hoffnungen auf die Wiedereröffnung des Tourismus in dem Land - vor allem die griechische Regierung wünscht sich ein Comeback als Urlaubsziel. Denn vor Corona steuerte der Tourismus Im Rekordjahr 2019 rund ein Fünftel zum Bruttoinlandsprodukt bei.

Griechenlands Rettung dank ESM

Damals war Griechenland auf einem guten Weg, sich aus den dramatischen Folgen der Schuldenkrise herauszuarbeiten. Die hatte das Land an den Rand des Staatsbankrotts getrieben. Erst halfen die anderen Euro-Staaten mit bilateralen Krediten, dann wendete der Rettungsschirm EFSF und ab 2015 der Europäische Stabilitätsmechanismus, kurz ESM, mit ihren Milliardenhilfen die drohende Pleite ab - flankiert von weiteren Hilfen des Internationalen Währungsfonds. Diese Hilfen umfassen heute mehr als die Hälfte der gesamten Staatsverschuldung des Landes.

Während ein Großteil der IWF-Gelder als kurzfristige Unterstützung floss und zu großen Teilen bereits zurückgezahlt wurde, werden die meisten Kredite der europäischen Partner erst in den kommenden Jahrzehnten fällig und werden Griechenland noch lange begleiten.

Griechenland war die bislang spektakulärste Rettungsaktion des ESM - doch Finanzhilfen flossen auch an Spanien, Portugal, Irland und Zypern. Sie alle waren direktes oder indirektes Opfer der Euro-Schuldenkrise, die als Ausgeburt der Finanzkrise von 2008/2009 die Europäische Währungsunion in Mark und Bein erschütterte. So sehr, dass selbst das Überleben des Euro zeitweise in Frage stand.

Der EFSF reichte nicht aus

Hoch verschuldete Länder der Währungsunion hatten deshalb massive Schwierigkeiten, neue Kredite zu bekommen. Sie mussten dafür zum Teil horrende Zinsen auf den Tisch legen. Deshalb etablierte die Eurogruppe auf dem Höhepunkt der Krise 2010 einen auf drei Jahre befristeten Rettungsschirm mit dem sperrigen Namen "Europäische Finanzstabilisierungsfazilität" (EFSF). Schnell zeigte sich, dass dieser Topf nicht aureichen würde und zeitlich zu eng befristet war. 

Das war die Geburtsstunde des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) - eine dauerhafte Hilfseinrichtung für in Finanzprobleme geratene Mitglieder der Eurozone. Die damals 17 Mitgliedsstaaten unterzeichneten den Vertrag am 2. Februar 2012, der dann im Oktober desselben Jahres in Kraft trat und die Aufgaben des EFSF mit übernahm. Hauptaufgabe des ESM war und ist die finanzielle Unterstützung der Mitgliedsstaaten, um damit die Eurozone als Ganzes zu stabilisieren.

ESM rund 700 Milliarden Euro schwer

Im Unterschied zu seinem Vorläufer ist der ESM eine völkerrechtliche Finanzinstitution mit eigenen Mitteln. Er hat seinen Sitz in Luxemburg. Das Stammkapital umfasst knapp 705 Milliarden Euro - etwas mehr als 80 Milliarden flossen von den Mitgliedsstaaten zur Bildung eines Kapitalstocks, gut 624 Milliarden gelten als jederzeit abrufbares Kapital, sind also eine Art "stille Reserve", auf die im Bedarfsfall zurückgegriffen werden kann.

Wieviel jedes Land zahlt, richtet sich nach dem Anteil des Mitgliedsstaates am Kapital der Europäischen Zentralbank (EZB). Auf Deutschland entfallen somit 27 Prozent und damit der Löwenanteil. Konkret haftet Berlin mit rund 190 Milliarden Euro, bestehend aus etwa 22 Milliarden Euro, die direkt in den Kapitalstock flossen, und weiteren 168 Milliarden, die als "stille Reserve" abrufbar sind. Weil befürchtet wurde, dass diese Obergrenze bei Bedarf überschritten würde, setzte Berlin auf Verlangen des Bundesverfassungsgerichts in dem Vertrag eine Klausel durch, nach der eine Veränderung der Summe nur mit Zustimmung des Bundestages erfolgen kann.

Sind Bestnoten der Ratingagenturen gerechtfertigt?

Allerdings setzt der ESM seine Mittel in der Regel nicht direkt ein, um Hilfsmaßnahmen der Länder zu finanzieren. Vielmehr leiht sich die Institution selbst Geld auf den Kapitalmärkten. Das Stammkapital dient der Absicherung dieser Geschäfte und soll helfen, so besonders günstig an das frische Geld zu kommen, was in der Regel auch gelingt.

Ratingagenturen bewerten Bonität des ESM immer wieder mit der Bestnote "AAA". Das Konstrukt versetzt den ESM in die Lage, Hilfen von bis zu 700 Milliarden Euro zu gewähren. Davon sind derzeit knapp 300 Milliarden geflossen. Kritiker wie der Internationale Währungsfonds (IWF) halten das Stammkapital für zu gering und fordern schon seit langem eine deutliche Aufstockung.

Tatsächlich bezweifeln viele Beobachter, ob der ESM genug Mittel bereitstellen kann, sollte etwa das notorisch hoch verschuldete Italien, durchsetzt mit einem maroden Bankensektor, ernsthaft in Probleme geraten. Doch von einer Aufstockung wollen die Mitgliedstaaten nicht viel wissen. Aus diesem Grund überschlagen sich die Autoren der jetzt anstehenden Gesetzesnovelle zum ESM auch mit Äußerungen, dass die geplanten Änderungen keine Kosten verursachen, "da der deutsche Anteil an der Finanzierung des ESM unverändert bleibt."

Unterschiedliche Probleme und Lösungsansätze

Der ESM kann derzeit verschiedene Arten von Hilfen gewähren - und damit gezielt auf die spezifischen Probleme der Mitgliedstaaten eingehen. Während etwa Griechenland auch heute noch unter einem Schuldenberg von 206 Prozent des Bruttoinlandsproduktes ächzt - das höchste unter den Euro-Staaten -, schlidderte Spanien vor allem wegen seines überhitzten Immobiliensektors in die Krise. Irland hingegen schlug sich vorwiegend mit einem zu heiß gelaufenen Finanzsektor herum. Auch Zypern saß auf einem Pulverfass maroder Banken, deren Schieflage dort ebenfalls fast zum Staatsbankrott führte.

Der ESM hat insgesamt sechs Möglichkeiten, den betroffenen Staaten zu helfen: er kann direkte Kredite an die Länder vergeben oder aber großzügige Kreditlinien gewähren, von denen die Länder je nach Bedarf Gebrauch machen können. Eine dritte Option ist die Vergabe von indirekten Krediten an Banken, die aber dem betroffenen Staat zugeteilt werden, der sie dann an die Banken ausschüttet. Seit 2014 können auch direkte Kapitalhilfen an Finanzinstitute gewährt werden.

Ankauf von Staatsanleihen bleibt umstritten

Außerdem kann der ESM Staatsanleihen kaufen. Ähnlich wie bei den Maßnahmen der Europäischen Zentralbank soll durch diese Käufe das Zinsniveau gedrückt werden. Das erleichtert den in Schwierigkeiten befindlichen Ländern, sich zu refinanzieren, weil sie eben geringere Zinsen für frisches Kapital zahlen müssen. Während die EZB nur Staatsanleihen kaufen darf, die bereits auf dem Markt sind (Sekundärmarkt), kann der ESM sowohl diese Papiere als auch Anleihen kaufen, die von den Staaten neu aufgelegt werden (Primärmarkt).

Dieses Konstrukt hat dem ESM immer wieder Kritik eingebracht: Die Institution würde auf diese Weise quasi für direkte Staatsfinanzierung sorgen, die nach den Maßgaben der Gründer der Europäischen Währungsunion eigentlich verhindert werden soll. Dadurch hafte vor allem Deutschland auch für die Schulden anderer Länder. Kritiker sehen den ESM somit als Türöffner für eine Transferunion.

Allerdings handelt es sich vorerst um eine völlig theoretische Debatte: Bislang hat der ESM diese Werkzeuge noch gar nicht genutzt, also noch gar keine Staatsanleihen gekauft. Von den sechs möglichen Hilfen wurden bislang nur direkte Kredite an Staaten und indirekte Kredite an Banken gewährt. Die anderen vier möglichen Maßnahmen blieben in der Schublade.

Kontrollmechanismen sorgen immer wieder für Unmut

Um in den Genuss der Hilfen des ESM zu kommen, mussten sich Griechenland, Spanien und Co. allerdings enge Auflagen gefallen gelassen. Der Gouverneursrat des ESM, der in der Regel aus den Finanzministern der heute 19 Eurostaaten besteht, vergibt die Mittel nur unter zum Teil harten Bedingungen. Sie umfassen meist Strukturreformen und Sparprogramme. Vor allem in Griechenland sorgten diese Auflagen für böses Blut. Denn sie führten zu heftigen Einschnitten bei Pensionen und Sozialleistungen und zur Stilllegung oder Privatisierung vieler unrentabler Unternehmen.

Heikel ist auch, dass bei Hilfszusagen des ESM vor allem der das Sagen hat, der das meiste Geld zur Verfügung stellt. Denn die Stimmen im Gouverneursrat sind nach der Höhe der Einzahlung ins ESM-Stammkapital gewichtet. Gegen den Willen der Bundesregierung können somit faktisch keine Hilfszusagen gemacht werden.

Um Gesetzesnovelle wurde hart gerungen

Mit der jetzt anstehenden Reform, die nur mit Zustimmung des Bundestags in Kraft treten kann, soll der ESM besser auf zukünftige Krisen im Finanz- und Bankensektor vorbereitet werden. Darauf einigten sich die Eurostaaten nach zähen Verhandlungen im vergangenen Dezember unter Federführung der deutschen EU-Ratspräsidentschaft.

Die Kompetenzen des ESM sollen gestärkt werden. Die Finanzhilfen sollen vor allem für wirtschaftlich solide Staaten durch vorsorgliche Kreditlinien verbessert werden. Zudem wird eine sogenannte Letzsicherungsfazilität eingeführt, die die Bankenunion - konkret deren Abwicklungsfonds - finanziell unterstützen kann.

Brüssel allerdings möchte den ESM noch viel weiter ausbauen. Dort gibt es Pläne, die zwischenstaatlich organisierte Institution in einen Europäischen Währungsfonds (EWF) umzuwandeln. Diese Ideen in Richtung einer Vergemeinschaftung sind allerdings heftig umstritten und werden von vielen europäischen Staaten abgelehnt.

Fluch und Segen des ESM liegen also dicht beieinander. Das weiß man auch in Griechenland. Dort stattete Klaus Regling, der geschäftsführende Direktor des ESM, dem Land vor wenigen Tagen einen seiner regelmäßigen Besuche ab, um sich über die Fortschritte des Landes ein Bild zu machen. Im Präsidentenpalais wird Regling immer sehr höflich empfangen. Doch glücklich ist Athen über die Abhängigkeit vom ESM nicht - zumal kein Ende in Sicht ist: Die gewährten Kredite laufen noch bis 2058.

Über dieses Thema berichtete Deutschlandfunk am 20. Mai 2021 um 06:00 Uhr.