Illustration von Honorarkonsuln, die in einen Privatjet steigen. | Matt Rota
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Ermittlungen weltweit Honorarkonsuln als Sicherheitsrisiko

Stand: 14.11.2022 19:00 Uhr

Honorarkonsuln erfüllen diplomatische Aufgaben und genießen deshalb rechtliche Privilegien. Eine internationale Recherche deckt nun auf, dass auch Kriminelle das Amt nutzen - und dass es kaum politischer Kontrolle unterliegt.

Von Andreas Braun, Petra Blum, WDR, Jan Lukas Strozyk, Benedikt Strunz, Felix Voogt, NDR

Für den internationalen Waffenhändler Faouzi Jaber ging es an diesem Tag um viel. Er war extra nach Ghana gereist, um dort seinen kolumbianischen Kontaktmann Diego in einem diskreten Luxushotel zu treffen. Diego wollte angeblich Raketen und Granaten kaufen, um sie im Drogenkrieg in Kolumbien einzusetzen.

Um den Deal leichter abwickeln zu können, machte Jaber seinem Kunden, bei dem es sich allerdings um einen verdeckten Ermittler handelte, einen erstaunlichen Vorschlag: Um die Waffen sicher über den Atlantik transportieren zu können, wäre es sinnvoll, wenn sein Käufer Diplomat würde, genauer gesagt, Honorarkonsul. Er, Jaber, könne dabei ganz behilflich sein: "Das ist deine Chance auf Immunität", sagte er Diego - also auf Straffreiheit.

Diplomatische Freiheiten ausgenutzt

Das Gespräch zwischen dem Waffenhändler und dem vermeintlichen Kartellmitglied aus Südamerika wurde von der US-amerikanischen Anti-Drogenbehörde DEA aufgezeichnet. Die umfangreichen Protokolle der fast zwei Jahre andauernden Ermittlungen gegen libanesische Waffenhändler, die der Terrormiliz Hisbollah zugerechnet werden, liegen NDR, WDR und "Süddeutscher Zeitung" vor. Sie geben einen tiefen Einblick in die Welt des illegalen Handels mit Kriegswaffen. Und sie verdeutlichen ein gravierendes Problem, das bislang politisch kaum Beachtung findet: Immer wieder nutzen Kriminelle das Amt eines Honorarkonsuls, um unter Ausnutzung diplomatischer Freiheiten leichter kriminellen Geschäften nachgehen zu können.

Der Waffenhändler Faouzi Jaber bestreitet zwar auf Anfrage, Mitglied der Hisbollah zu sein. Gleichwohl unterstreicht auch er, welche große Bedeutung das Amt des Honorarkonsuls in der Welt der Organisierten Kriminalität hat: "Ich weiß, wie Honorarkonsuln arbeiten, ich weiß, wie sie geschaffen werden. Honorarkonsuln verschieben Drogen und Geld. Ich kenne viele Honorarkonsuln, die sich auf alle möglichen Dummheiten einlassen." Jaber wurde 2017, nachdem er aufgeflogen war, in den USA zu einer 15-jährigen Gefängnisstrafe verurteilt.

Weltweite Recherche

Eine Recherche des "Internationalen Netzwerks für Investigative Journalistinnen und Journalisten" (ICIJ), von Pro Publica und zahlreichen anderen Medien auf der ganzen Welt, verdeutlicht, wie groß das Problem ist. Die Recherche deckt auf, dass mehr als 500 derzeitige und ehemalige Honorarkonsuln weltweit in Straftaten, Skandale und staatliche Ermittlungen verwickelt waren. 57 von ihnen wurden dabei während ihrer Amtszeit strafrechtlich verurteilt. Für die Recherchen wurden hunderte Gerichtsdokumente, öffentlichen Quellen und Ermittlungsunterlagen ausgewertet. In Deutschland recherchierten Reporterinnen und Reporter von NDR, WDR und SZ sowie vom "Spiegel" an dem Projekt, dessen Ergebnisse ab sofort unter dem Hashtag #ShadowDiplomats weltweit veröffentlicht werden.

Die Recherchen zeigen, dass verurteilte Drogenhändler, Mörder, Sexualstraftäter und Betrüger als Honorarkonsuln tätig waren - genauso wie Helfer einiger der korruptesten Regime der Welt, darunter Nordkorea, Syrien, Südsudan sowie der Hisbollah. Den Recherchen zufolge gerieten viele der 500 Honorarkonsuln im Laufe ihrer Amtszeit in Verdacht, ihre diplomatischen Privilegien zum eigenen Vorteil auszunutzen, etwa um politische, wirtschaftliche oder kriminelle Interessen durchzusetzen.

Die Recherchen belegen auch, wie sich Honorarkonsuln immer wieder auf ihren diplomatischen Status bezogen, um Durchsuchungen und Verhaftungen zu vermeiden, sogar um Steuerrechnungen und Strafzettel zu umgehen. In anderen Fällen nutzten sie ihr Diplomatengepäck, um Wertgegenstände zu schmuggeln.

Besonders drastisch ist der Fall eines ehemaligen italienischen Honorarkonsuls in Ägypten. Dieser wurde vor zwei Jahren von einem Gericht in Kairo in Abwesenheit zu 15 Jahren Haft verurteilt, weil er fast 22.000 ägyptische antike Gegenstände in einem Diplomatencontainer außer Landes geschafft haben soll, darunter Totenmasken und sogar einen ganzen Sarkophag.

Amateur-Diplomaten

Honorarkonsuln werden dort benannt, wo eine reguläre diplomatische Vertretung zu teuer wäre. Anders als Berufsdiplomaten sind Honorarkonsuln häufig Bürger des Landes, in dem sie tätig sind. Sie werden von einem anderen Land eingesetzt, um dessen Interessen vor Ort zu fördern. Zudem dienen sie auch als Anlaufstelle für Reisende, sofern es keine Botschaft gibt.

Für ihre ehrenamtliche Tätigkeit erhalten die Amateur-Diplomaten zwar keine Vergütung, dafür werden sie mit diplomatischen Privilegien belohnt. In der Regel sind sie, zumindest im Rahmen ihrer diplomatischen Tätigkeit, durch Immunität geschützt. Ihr Gepäck und ihre Korrespondenz darf in manchen Ländern nicht durchsucht werden. Zudem können sie spezielle Pässe und Nummernschilder erhalten, mit denen sie leichter Grenzen überqueren können.

Allein für Deutschland sind derzeit 324 Honorarkonsuln im Einsatz, heißt es auf Anfrage vom Auswärtigen Amt. In der Regel gibt es für die Auswahl von Honorarkonsuln kein standardisiertes Verfahren, häufig werden Geschäftsleute für die Tätigkeit ausgewählt, die als gut vernetzt vor Ort gelten. Das Problem: Für die Kontrolle sind die Entsendestaaten zuständig, allerdings wird sie in vielen Fällen als zu lax kritisiert, zumal eine Schulung nicht immer verpflichtend ist. Das Auswärtige Amt weist darauf hin, dass ehrenamtliche Diplomaten äußerst wichtige Funktionen erfüllen, etwa bei der Evakuierung von Landsleuten oder beim Verlust von Reisedokumenten.

Gezielter Missbrauch

In der Recherche tauchen außerdem mehr als zwanzig deutsche Honorarkonsuln auf, die in strafrechtliche Ermittlungen verwickelt waren. Die Recherchen zeigen, dass das Amt häufig gezielt missbraucht wird. Für den Sicherheitsexperten Sebastian Fiedler, der für die SPD im Bundestag sitzt, kommen die Rechercheergebnisse nicht überraschend. "Honorarkonsuln sind natürlich eine attraktive Instanz, die sich auch die organisierte Kriminalität zunutze macht, weil die sich natürlich daran orientiert, welche legalen Möglichkeiten die Wirtschaft bietet." 

Ein anderer Fall, der in den Recherchen eine Rolle spielt, ist der von Peter Mossack. Mossack ist der Bruder des Chefs der panamaischen Anwaltskanzlei Mossack-Fonseca, die im Zentrum der Panama-Papers-Enthüllungen steht. Peter Mossack fungierte als Honorarkonsul von Panama in Deutschland. Ausweislich der Panama Papers war Peter Mossack selbst in Geschäfte mit Briefkastenfirmen verwickelt. Auf Nachfrage reagierte er nicht. Peter Mossack schied kurz nach Veröffentlichung der Panama Papers aus seinem Amt aus. 

Briefkastenfirmen und Offshore-Plätze

Die Recherchen offenbaren mehrere fragwürdige Verbindungen deutscher Diplomaten zu Offshore-Firmen. So investierte ein deutscher Honorarkonsul über Briefkastenfirmen in Venezuela in Immobilienfirmen, ein anderer in Ecuador in ein Hotel. Ein aktuell in Deutschland für ein Drittland tätiger Honorarkonsul bemühte sich in der Vergangenheit offenbar darum, eine Briefkastenfirma aufzusetzen, um Satellitentechnik in den Iran zu verkaufen. Letztlich war dieses Geschäft aber offenbar selbst der panamaischen Anwaltskanzlei Mossack-Fonseca zu heiß. Auf Anfrage erklärte die Anwältin des Honorarkonsuls, ihr Mandant habe die entsprechende Firma nicht aufgesetzt und besitze keine Firmen oder Trusts.

Kaum Abberufungen

Dass Honorarkonsuln aufgrund von Verfehlungen abberufen werden, kommt selten vor. So wurden seit 2012 lediglich drei von Deutschland eingesetzte Honorarkonsuln abberufen, heißt es vom Auswärtigen Amt. Die "Shadow-Diplomats"-Recherchen lösten bereits vor Veröffentlichung eine solche Abberufung aus: Tania Kramm da Costa war als Honorarkonsulin für Deutschland und Österreich in der brasilianischen Stadt Cuiabá tätig. Da Costa steht im Verdacht, in der Vergangenheit Schriftstücke offenbar falsch beglaubigt und somit angeblich ihrem Vater geholfen zu haben, Land im Wert von etwa 70 Millionen Dollar zu erlangen.

Ein brasilianisches Gericht stellte "schwerwiegende Unstimmigkeiten" bei dem Vorgang fest und warf ihr einen "eklatanten Konflikt zwischen öffentlichen und privaten Interessen" sowie "ein mögliches ethisches Fehlverhalten" vor. Auf Nachfrage von NDR, WDR, SZ und dem "Spiegel" erklärte das österreichische Außenministerium, man habe aufgrund der nun bekannt gewordenen Umstände "die Zusammenarbeit (...) selbstverständlich unverzüglich beendet". Auch das Auswärtige Amt hatte Mitte Oktober, kurz nach der Presseanfrage, die Zusammenarbeit mit da Costa eingestellt. Da Costa erklärte schriftlich, sie wehre sich gegen "diese Lügen".

Bessere Überprüfungen

Rasmus Andresen, der für die Grünen im Europaparlament Politik macht, fordert vor dem Hintergrund der Recherchen, das System der Honorarkonsuln noch einmal neu zu bewerten. Auch wenn Honorarkonsuln wichtig seien, müsse man auf Ebene der Europäischen Union und auf Ebene der Vereinten Nationen "gemeinsame Zielsetzungen formulieren und Kriterien aufstellen, um Interessenkonflikte zu vermeiden". 

Zudem müssten angehende Honorarkonsuln besser überprüft werden. Tatsächlich scheint dies dringend notwendig. Im Internet wirbt mittlerweile eine russische Agentur damit, Menschen gegen entsprechende Bezahlung zu Honorarkonsuln verarmter Länder zu machen. Dies erspare nicht nur "lästige Zollkontrollen", sondern führe auch zu "unbegrenzten Ein- und Ausreiseprivilegien".  

Anmerkung der Redaktion: Die erste Version dieses Beitrags wurde aus juristischen Gründen geändert.