Statue der Justitia hält als Symbol eine Waage in ihrer Hand | Bildquelle: picture alliance / imageBROKER

Corona-Pandemie und Freizügigkeit Wo die Freiheit ihre Grenzen hat

Stand: 22.10.2020 03:04 Uhr

Bei der Diskussion über Reisebeschränkungen wird immer wieder auf das Grundrecht der Freizügigkeit hingewiesen. Wann aber darf es der Staat einschränken - und was ist verhältnismäßig?

Von Christoph Kehlbach und Felix Schwind, ARD-Rechtsredaktion

Viele Bundesländer hatten Anfang Oktober zur Bekämpfung der Corona-Pandemie Beherbergungsverbote erlassen. Hoteliers und Vermieter von Ferienhäusern sollten Urlauber aus Risikogebieten abweisen müssen, sofern diese keinen negativen Corona-Test vorlegen könnten. Doch schon kurz nach Erlass der Maßnahmen kippten mehrere Gerichte diese Verbote: Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim etwa hob als erstes Gericht in Deutschland die für Baden-Württemberg geltenden Beherbergungsverbote vorläufig auf.

Eine Familie aus dem Kreis Recklinghausen hatte Beschwerde erhoben. Sie wollte in Baden-Württemberg Urlaub machen. In der Pressemitteilung nannte das Gericht zur Begründung das Grundrecht auf Freizügigkeit. Dieses Grundrecht sei durch das Beherbergungsverbot verletzt. 

Recht auf Freizügigkeit als elementares Grundrecht

In Artikel 11, Absatz 1 Grundgesetz, heißt es: "Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet." Schon in der Frankfurter Paulskirchen-Verfassung von 1849 und auch in der Weimarer Reichsverfassung von 1919 gab es vergleichbare Formulierungen. Im Grunde bedeutet "Freizügigkeit", dass die Bundesbürger frei entscheiden können, an welchem Ort sie sich innerhalb der Bundesrepublik niederlassen oder aufhalten möchten.

Geschützt ist also die Wahl des Wohnsitzes. Aber auch Ausflüge, Urlaube, Familienbesuche oder Geschäftsreisen - also Aufenthalte von einer gewissen Dauer sind durch dieses Grundrecht geschützt. Umstritten ist, ob daneben auch jede noch so kurze Fahrt, zum Beispiel zum Einkaufen, gemeint ist. Diese Fahrten werden rechtlich dann aber als Ausdruck der Allgemeinen Handlungsfreiheit betrachtet. Auch diese ist grundrechtlich geschützt.

Eingriffe unterliegen Einschränkungen

Wie bei fast allen Grundrechten gilt auch für die Freizügigkeit: Der Staat darf hier unter bestimmten Voraussetzungen durch hoheitliche Maßnahmen eingreifen und das Grundrecht beschränken. Das geschieht regelmäßig, etwa bei polizeilichen Verboten, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten. Auch Evakuierungen oder die zwangsweise Einweisung eines Obdachlosen sind Einschränkungen der individuellen Freizügigkeit. Schließlich stellen auch die Beherbergungsverbote zum Schutz vor Corona jedenfalls mittelbar einen Eingriff in das Recht auf Freizügigkeit dar.

Eingriffe sind aber eben nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Zunächst ist stets ein Gesetz als Legitimation erforderlich. "Gesetz" meint dabei jedes vom Bundestag verabschiedete sogenannte formelle Gesetz, aber auch Rechtsverordnungen - also auch die Corona-Verordnungen der Bundesländer.

Ein solches Gesetz kann die Freizügigkeit des Einzelnen zudem nur in besonders schweren Fällen beschränken, die in Artikel 11 Absatz 2 GG aufgeführt sind. Dazu zählt unter anderem die Gefahr für die freiheitlich-demokratische Grundordnung, der Jugendschutz, aber auch die Seuchengefahr. Letztere kommt dann beim Kampf gegen die Corona-Pandemie zum Tragen.

Am Ende entscheidet die "Verhältnismäßigkeit"

Schließlich gibt es, auch wenn alle oben genannten Voraussetzungen erfüllt sind, eine letzte Einschränkung: Jeder staatliche Eingriff in ein Grundrecht muss einem sinnvollen Zweck dienen. Er muss geeignet sein, diesen Zweck überhaupt zu erreichen, hierbei das mildeste effektive Mittel darstellen und schließlich im engeren Sinne verhältnismäßig sein. An diesem letzten Punkt, der Verhältnismäßigkeit, entscheidet sich vor Gericht häufig, ob ein staatliches Handeln als rechtmäßig oder rechtswidrig eingestuft wird.

Die Gerichte wägen hier die einzelnen Argumente, die für die Beschränkung eines Grundrechts einerseits und für die Durchsetzung grundrechtlich geschützter Freiheiten andererseits sprechen, sorgsam gegeneinander ab.

Bezogen auf die Beherbergungsverbote sah der Verwaltungsgerichtshof Mannheim zwar einen legitimen Zweck im Schutz der Bevölkerung vor einer Ansteckung mit dem Coronavirus. Er hatte aber bereits Zweifel, ob ein Beherbergungsverbot hierzu überhaupt geeignet sei, da bisher nicht erwiesen sei, dass es gerade im Zusammenhang mit der Beherbergung ein besonders hohes Infektionsrisiko bestehe.

Freizügigkeit in der EU

Auch das EU-Recht kennt den Begriff der Freizügigkeit. So regelt Artikel 21 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV): "Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten."

Zudem sehen die Grundfreiheiten der EU vor, dass innerhalb der EU der freie grenzüberschreitende Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital aber auch Personen gewährleistet sein soll. Diese Grundfreiheiten spielen bei den aktuellen Verfahren im Zusammenhang mit Beherbergungsverboten in Deutschland allerdings keine Rolle. Auf sie kommt es an, wenn der Europäische Gerichtshof über die Auslegung von EU-Recht entscheidet.

Über dieses Thema berichtete der WDR in der Aktuellen Stunde am 15. Oktober 2020 um 18:45 Uhr.

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Christoph Kehlbach, SWR

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