Asylrecht in der EU Wie kann die Asylreform gelingen?
Seit Jahren streitet die EU über eine Reform des Asylsystems - bislang ohne Erfolg. Nun steht das Thema ganz oben auf der Agenda der deutschen Ratspräsidentschaft. Was genau wird verhandelt und wo hakt es?
Von Sandra Stalinski, tagesschau.de
Warum ist eine EU-Asylreform dringend nötig?
Nach wie vor gilt in der EU die Dublin-Regelung. Die sieht vor, dass - in aller Regel - jener EU-Staat für einen Asylantrag zuständig ist, in dem der Schutzsuchende zuerst europäischen Boden betreten hat. Staaten an den EU-Außengrenzen wie Griechenland, Italien, Spanien und Malta sind deshalb besonders belastet - und oftmals überfordert.
In der Flüchtlingskrise 2015 hat sich einmal mehr gezeigt, dass dieses System nicht mehr funktioniert. Daraufhin wurden in Italien und Griechenland Erstaufnahmelager - sogenannte Hotspots - eingerichtet. Geflüchtete müssen sich dort registrieren lassen und ihren Asylantrag stellen. Was eigentlich als Notfallmaßnahme gedacht war, ist inzwischen zum Dauerzustand geworden. Doch wegen Überfüllung herrschen insbesondere in Griechenland katastrophale humanitäre Bedingungen.
Eine neue Regelung soll die Lasten gerechter auf alle Schultern verteilen. Doch über das Wie streiten die Mitgliedsstaaten seit Jahren, die Entscheidung über eine Reform wurde mehrfach verschleppt.
Welche ersten Schritte gab es bereits?
2015 gab es einen ersten Versuch, 120.000 Flüchtlinge per Quote in der EU zu verteilen. Ungarn, Tschechien, die Slowakei und Rumänien wurden von den anderen Staaten überstimmt und kamen in der Folge ihren Verpflichtungen nicht nach. Inzwischen glaubt niemand mehr an eine solche Quotenlösung, weil vor allem osteuropäische Länder sich sperren.
2016 vereinbarte die EU einen "Deal" mit der Türkei. Der erlaubte der EU, abgelehnte Asylbewerber beziehungsweise illegal Eingereiste von den griechischen Inseln zurück in die Türkei zu schicken. Für jeden, den die Türkei wieder aufnahm, durfte ein in der Türkei lebender Geflüchteter in die EU kommen. Die Türkei wurde dafür mit Hilfsgeldern von sechs Milliarden Euro unterstützt.
Der Deal zeigte zunächst Wirkung, die Zahlen der in Griechenland Ankommenden sind tatsächlich gesunken. Allerdings war der Preis, den die EU dafür bezahlte, die Abhängigkeit von einem zweifelhaften Partner.
Ende Februar dieses Jahres scheiterte der Deal schließlich: Nach der Eskalation des militärischen Konflikts in der nordsyrischen Provinz Idlib hatte der türkische Ministerpräsident Recep Tayyip Erdogan die Grenzen für Flüchtlinge Richtung EU geöffnet - und Tausende kamen nach Griechenland.
Weil sich die Lage in den griechischen Flüchtlingslagern immer mehr zuspitzte, erklärte sich eine "Koalition der Willigen" aus mehreren EU-Staaten bereit, insgesamt bis zu 1600 minderjährige unbegleitete Flüchtlinge und andere Migranten von dort aufzunehmen. Deutschland sagte die Aufnahme von 900 besonders schutzbedürftigen Kindern zu.
Wo stehen die Verhandlungen?
Im April schlugen Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien in einem Schreiben an die EU-Kommission eine Umverteilung von Asylbewerbern nach einem verbindlichen Mechanismus vor. Dabei soll es auch "andere Formen der Solidarität" geben, etwa finanzielle Unterstützung bei der Versorgung von Asylbewerbern. Solche Ausnahmen müssten aber gut begründet werden.
Womöglich könnten solche Ausgleichszahlungen ein Kompromiss sein, mit dem Ungarn, Polen, Österreich und andere Staaten leben könnten, die weiterhin die Aufnahme von Asylsuchenden ablehnen. Offen bleibt bei den Verhandlungen jedoch weiterhin die Frage, nach welchem Mechanismus Asylsuchende auf die EU verteilt werden sollen.
Beim Dauerstreitthema Seenotrettung gibt es zumindest eine Übergangslösung. Nachdem immer wieder Schiffe wochenlang im Mittelmeer kreuzten und nirgends anlegen konnten, einigten sich Deutschland, Frankreich, Italien und Malta auf ein freiwilliges Notfallsystem: Rettungsschiffe aus dem zentralen Mittelmeer sollen Italien oder Malta ansteuern, von dort sollen sie dann innerhalb von vier Wochen auf andere EU-Staaten verteilt werden. Bislang beteiligen sich aber nur einige wenige Staaten.
Was will Deutschland erreichen?
Für die gerade begonnene EU-Ratspräsidentschaft steht ein gemeinsames europäisches Asylsystem ganz oben auf Horst Seehofers Agenda. Er will die Zeit nutzen, um eine Reform voranzutreiben, die "unsere Grenzen schützt und für eine faire Lastenverteilung sorgt".
Konkret will Seehofer Vorprüfungen von Asylbegehren im Inland und an den EU-Außengrenzen. Bei Ablehnung des Antrags soll eine unmittelbare Zurückführung folgen, wie aus einem Konzeptpapier der Bundesregierung von Februar hervorgeht. Durch "notfalls freiheitsbeschränkende Maßnahmen" sei sicherzustellen, dass sich der Asylbewerber dem Vorverfahren nicht entziehe.
Fällt die Entscheidung positiv aus, soll nach einem "Fair-share"-Prinzip die dauerhafte Zuständigkeit eines Mitgliedsstaates für das Asylverfahren beschlossen werden.
Welche Kritik gibt es an den Asylplänen?
Zivilgesellschaftliche Organisationen und einige Migrationsforscher befürchten, dass durch das Grundprinzip der Vorprüfungen künftig überall Zustände wie im griechischen Lager Moria herrschen würden - und die Asylbewerber auch noch inhaftiert würden.
Petra Bendel, Vorsitzende des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR), hat nicht grundsätzlich etwas gegen Vorprüfungen an der Grenze einzuwenden. Sie müssten aber rechtsstaatlichen Standards entsprechen. Konkret sei zu prüfen, "ob Asylsuchende den nötigen Rechtsschutz erhalten, ob sie Zugang zu Beratung und Anwälten haben, ob sie ein faires Asylverfahren bekommen und ob tatsächlich das Gebot der Nicht-Zurückweisung eingehalten wird, wenn ihnen Gefahr für Leib und Leben droht", sagt Bendel im Gespräch mit tagesschau.de. Auch die Frage, welchen Rechtszugang abgelehnte Asylbewerber hätten, um Einspruch einzulegen, müsse geklärt werden.
Vorprüfungen an den Außengrenzen müssten aber zwingend mit einem neuen Verteilsystem der Asylbewerber innerhalb der EU einhergehen, sagt Bendel weiter. "Sonst besteht die Gefahr neuer menschenunwürdiger Hotspots."
Bendel: "Vorprüfungen nur in Verbindung mit Verteilsystem."
Sie plädiert dafür, beim Verteilmechanismus mit einer "Koalition der Willigen" voranzugehen und dann Anreize zu schaffen, um immer mehr Mitgliedsstaaten für das gemeinsame Vorhaben zu gewinnen. "Die Erfahrung hat gezeigt, dass wir mit negativen Sanktionen nicht weiterkommen." Eine Art Jobsharing und finanzielle Unterstützung für die Staaten, die Asylsuchende aufnehmen, hält sie für sinnvoller.
Der Migrationsforscher Gerald Knaus hält schnelle Asylverfahren ohne Vorprüfung für die sinnvollste Lösung. Die entscheidende Frage sei aber, "was danach passiert, auch mit jenen, die keinen Schutz bekommen", sagt er im Gespräch mit tagesschau.de.
"Die Erfahrung zeigt, dass Rückführungen in der Praxis derzeit kaum funktionieren." Das Ergebnis von vier Jahren Einigung mit der Türkei sei gewesen, dass weniger Ankommende zurückgeführt wurden als vor der Einigung. Nennenswerte Rückführungen nach Afrika gebe es derzeit aus keinem EU-Land. Und so lange es dafür keine Strategie gebe, würde ein Vorschlag zwangsläufig an den Staaten scheitern, in denen die Flüchtlinge ankommen, "weil alle das menschenunwürdige Lager von Moria vor Augen haben". Diesen Ausnahmezustand zu beenden, sollte auch daher eine Priorität Deutschlands sein, durch Aufnahme anerkannter Flüchtlinge vom griechischen Festland und eine neue Einigung mit der Türkei, findet Knaus.
Welche anderen Lösungen gäbe es?
Laut Knaus, der als einer der Architekten des EU-Türkei-Deals gilt, könnte jede Lösung nur über Kooperationen führen. "Länder wie Tunesien und Marokko, Gambia oder Nigeria haben derzeit kein Interesse, ihre Landsleute schnell zurückzunehmen. Die Frage ist, was man ihnen anbieten kann."
Die EU solle Marokko und Tunesien eine Visa-Liberalisierung für ihre Bürger anbieten, wie sie die Ukraine seit 2017 hat - wenn diese dafür alle, die kein Aufenthaltsrecht in der EU haben, schnell zurücknehmen. Ländern in Westafrika könnten Mitgliedsstaaten Stipendien und legale Migration anbieten. Mit dem UNHCR sollte man Resettlement-Programme für jene in Nord- und Westafrika entwickeln, die tatsächlich Schutz brauchen.
Und das BAMF könne in Kooperation mit anderen Asylbehörden zeigen, dass faire und schnelle Asylverfahren an der Außengrenze möglich sind, sagt Knaus. Er schlägt ein deutsch-spanisches Pilotprojekt in den an Marokko grenzenden spanischen Enklaven Melilla und Ceuta vor. "All das könnte man sofort beginnen, um irreguläre Migration zu reduzieren, ohne das Asylrecht in Frage zu stellen. Und durch Koalitionen, ohne auf einen Konsens aller warten zu müssen. Es wäre im deutschen und europäischen Interesse."
Knaus: "Es braucht Strategie für Rückführungen."
Auch der SVR schlägt vor, legale Zugangswege auszubauen. Eine Idee sind temporäre Arbeitsvisa für geringer Qualifizierte aus Afrika: Statt große Geldsummen an Schlepperbanden zu bezahlen und bei der Flucht ihr Leben zu riskieren, könnten Erwerbsmigranten diese Mittel nutzen, um bei der deutschen Auslandsvertretung eine Art Kaution zu hinterlegen. Bei fristgerechter Rückkehr würde die dann zurückgezahlt, der Anreiz für die Rückkehr wäre also hoch. Sowohl die deutsche Wirtschaft als auch die Herkunftsländer könnten von diesem Austausch profitieren.
Wie geht es jetzt weiter?
Die EU-Kommission will im September einen eigenen Vorschlag für eine gemeinsame EU-Asylpolitik vorlegen. Wegen der Corona-Krise hatte sich der Zeitplan dafür verschoben.
Die Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern in Nordafrika müsse verstärkt und mehr legale Zuwanderung ermöglicht werden, fordert Seehofer. Bis eine Reform vorliege, bräuchten vor allem Griechenland, Italien und Malta mehr Unterstützung.