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Reform des Länderfinanzausgleichs

Das reiche Duo gegen den armen Rest

Drei zahlen, 13 kassieren: Die riesige Umverteilungsmaschine namens Länderfinanzausgleich läuft schon lange nicht mehr rund. Kritik an der Solidarhilfe gibt es viel - vor allem die wohlhabenden Südländer fordern Änderungen. Ein Überblick über die Reformvorschläge und die Gegenargumente.

Von Wenke Börnsen, tagesschau.de

Es ist richtig Druck im Kessel. Da wird der ein oder andere auch schon mal übergriffig. Zuletzt Hessens FDP-Fraktionschef Wolfgang Greilich: Er schlug ernsthaft vor, Rheinland-Pfalz nach Hessen einzugliedern. Wenn das Land seine Finanzen nicht in den Griff bekomme, müsse es "eben seine Selbstständigkeit aufgeben". Antwort der SPD-geführten Landesregierung in Mainz: "Völlig durchgeknallt."

Nettigkeiten werden im Dauerclinch um den Länderfinanzausgleich längst nicht mehr verteilt. Von "verpesteter Atmosphäre" ist die Rede, von "Profilierung auf Kosten von finanzschwachen Regionen", von "überschrittenen Schmerzgrenzen" und einem "absolut bescheuerten System".

Appell an bayerischen Patriotismus

Der Frontverlauf ist eindeutig: Hier der reiche Süden, dort der arme Rest. Genauer gesagt: Bayern und Hessen gegen den Rest der Republik. Zwei gegen 13. Das ebenfalls wohlhabende Baden-Württemberg klagt zwar auch über das "absolut bescheuerte System" (Ministerpräsident Winfried Kretschmann) - aber eben nicht vor Gericht. Anders Hessen und Bayern: Die Landesregierungen haben jetzt ihre lang angedrohte Verfassungsklage gegen den Länderfinanzausgleich auf den Weg gebracht, noch im Februar soll der Normenkontrollantrag in Karlsruhe eingereicht werden. Das bisherige Ausgleichssystem sei nicht mehr stimmig und ungerecht, argumentieren sie. Im Herbst wird in diesen Ländern ein neuer Landtag gewählt.

"Wir sind solidarisch, aber nicht blöd", sagt Bayerns Ministerpräsident Horst Seehofer zu der Klage-Entscheidung. "Wer noch ein Rest-Gen von bayerischem Patriotismus im Leib hat, muss alle Mittel in Bewegung setzen, dass dieser Länderfinanzausgleich in dieser Form beendet wird." Und Finanzminister Markus Söder sekundiert: "Wir weigern uns auch keineswegs, in den Finanzausgleich einzuzahlen - aber nicht mehr in der bisherigen Höhe und in einem ungerechten System." Hessens Regierungschef Volker Bouffier spricht mit Blick auf die Klage von "politischer Notwehr".

Der Länderfinanzausgleich soll für möglichst einheitliche Lebensverhältnisse in Deutschland sorgen. Die Starken helfen den Schwachen. Daher überweisen die wohlhabenden Ländern den ärmeren Ländern jedes Jahr einen Teil ihres Steueraufkommens. Die Summe ergibt sich aus den Steuereinnahmen pro Einwohner. Doch die Umverteilungsmaschine läuft schon lange nicht mehr rund. Hauptkritikpunkte der Geberländer: kein Anreiz zum Sparen, fehlender Wettbewerb um die beste Politik, übermäßige Belastung der Zahlerländer.

Reform tut Not

"Der Länderfinanzausgleich in seiner jetzigen Form ist kein gutes System, denn die Lasten sind auf immer weniger Schultern verteilt", sagt der Mainzer Verfassungsrechtler Hanno Kube. Ein erster Blick auf die Zahlen bestätigt die Einschätzung: 2012 gab es noch drei Geberländer, 13 Länder kassierten Geld aus dem Ausgleichssystem. Einsam an der Spitze der Nehmer: Berlin. In die chronisch-klamme Bundeshauptstadt flossen im vergangenen Jahr 3,3 Milliarden Euro, das sind 40 Prozent der gesamten Ausgleichssumme. Zum Vergleich: 2005 erhielt Berlin "nur" 2,5 Milliarden Euro.

Eine Reform tut Not - das ist unstrittig. Die kommt auch, Klage hin oder her. Ende 2019 läuft das jetzige System aus, die Verhandlungen der Länder kommen aber nicht voran. Das liegt auch an der Blockadehaltung der nutznießenden Mehrheit. "Bayern und Hessen haben einfach die Nase voll, deswegen jetzt die Klage", sagt Kube. Zusammen mit dem Freiburger Wirtschaftswissenschaftler Lars Feld präsentierte er vergangene Woche konkrete Vorschläge für eine Reform - im Auftrag der FDP-Fraktionen der drei Geberländer. Auch den Klage-Schriftsatz Bayerns und Hessens haben Feld und Kube mit ausgearbeitet.

Kein Flickwerk

Sie wollen das System des Länderfinanzausgleichs umkrempeln. Kein Flickwerk, sondern eine völlige Neurordnung. Ihr Ziel, sagen sie, ist ein anreizfreundliches und an der Wirtschaftskraft eines Landes orientiertes Ausgleichssystem.

In der Tat nimmt der Länderfinanzausgleich manchmal groteske Züge an. Ein Beispiel: "Wenn Sachsen eine Million Euro an Lohnsteuer zusätzlich durch die Ansiedlung eines Unternehmens einnimmt, hat es nichts davon. Im Gegenteil. Etwa 60.000 Euro blieben am Ende weniger im Haushalt", rechnet Wirtschaftswissenschaftler Feld vor. Denn Sachsen würde weniger aus dem Finanzausgleich bekommen und weniger Bundesergänzungszuweisungen. Unterm Strich: ein Minusgeschäft.

Feld und Kube schlagen daher vor, den Finanztransfer künftig nicht mehr nach der Finanzkraft eines Landes zu berechnen. Ausschlaggebend für die Umverteilung wäre dann nicht mehr das Ist-Steueraufkommen, sondern das Besteuerungspotenzial. In ihrem Modell würden finanzstarke Länder dann immer noch zwischen fünf und sieben Prozent als Solidarhilfe abgeben. Aber es gebe einen stärkeren Anreiz zur "Pflege der eigenen Finanzkraft". Denn generiert ein Land mehr Steuereinnahmen, darf es die behalten. Belohnung statt Bestrafung für gutes Wirtschaften.

Außerdem soll die Lohn- und Einkommensteuer nicht mehr nur nach dem Wohnsitzprinzip verteilt werden. Stattdessen sollen künftig je zur Hälfte der Wohnsitz und die Betriebsstätte eines Arbeitnehmers berücksichtigt werden. Damit sollen die Bundesländer einen Anreiz haben, Unternehmensstandorte zu fördern. Vor allem aber Stadtstaaten wie Berlin würden profitieren. Viele wohlhabende Bürger arbeiten in der hochverschuldeten Hauptstadt, wohnen aber im Speckgürtel in Brandenburg und zahlen hier auch die Steuern.

Den Umsatzsteuervorausgleich wollen Kube und Feld abschaffen. Im jetzigen System werden 75 Prozent der Umsatzsteuer nach Einwohnerzahl auf die Länder verteilt, 25 Prozent nach - vereinfacht gesagt - solidarischen Gesichtspunkten. Künftig soll die Umsatzsteuer komplett nach Einwohnerzahl unter den Ländern verteilt werden. Das würde die Geberländer entlasten, vor allem aber das bevölkerungsreiche Nordrhein-Westfalen würde profitieren. "NRW bekäme etwa 2,5 Milliarden Euro mehr an Umsatzsteuer", schätzt Feld. Auf der Verliererseite: die ostdeutschen Länder inklusive Berlin. Sie würden dem Vorschlag daher wohl auch kaum zustimmen.

Mehr Steuerautonomie für Länder

Nicht neu ist die Idee, den 16 Ländern mehr Eigenständigkeit in der Finanzpolitik zu geben. So sollen die Landesregierungen künftig individuelle Zuschläge auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer erheben und so - wenn denn nötig - ihr Steueraufkommen erhöhen können. Länder mit geringerem Sparwillen oder niedriger Wirtschaftskraft müssten dann höhere Steuern von ihren Bürgern verlangen. Denn infolge der Schuldenbremse ist der Weg über eine höhere Neuverschuldung künftig versperrt. Ein Thüringer könnte dann beispielsweise 55 Prozent Einkommensteuer zahlen, ein Bayer nur 42 Prozent.

Damit liegen die beiden Wissenschaftler ganz auf der Argumentationslinie ihrer Auftraggeber, der klagenden Geberländer: "Es kann nicht sein, dass Bayern und Hessen die verfehlte Politik Berlins subventionieren und am Ende die Schadensersatzansprüche für Wowereits Flughafendesaster zahlen", brachte es Finanzminister Söder jüngst auf den Punkt.

Abwärtsspirale?

Führt mehr Steuerautonomie für die Länder nicht zwangsläufig zu einer Abwärtsspirale? SPD-geführte Landesregierungen befürchten das. Noch mehr Bürger und Betriebe würden dann wegen der dort niedrigeren Steuern in die reichen Länder wandern, während die ärmeren ihrerseits die Steuern noch erhöhen müssten.

Finanzökonom Feld weist die Befürchtungen zurück: "Die Erfahrung lehrt, dass große Wanderungsbewegungen ausbleiben." Steuerbegünstigungen würden sofort kompensiert, etwa durch höhere Mieten. "Angesichts der Mieten in München überlegt es sich ein Thüringer genau, ob er wirklich umzieht", sagt Feld. Zudem werde die Solidarhilfe ja nicht abgeschafft, aber sie werde wettbewerbsorientierter.

Der Finanzrechtler Ulrich Häde von der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) hört diese Überlegungen mit Sorge. "Gerade die strukturschwachen ostdeutschen Länder könnten bei so einen Steuerwettbewerb nicht mithalten." Sie müssten die Steuern erhöhen und würden dann noch schwächer. "Und es geht doch darum, die Leute vor Ort zu halten, gerade hier im Osten."

Berlin will kein Sonderfall sein

Für Berlin und Bremen funktioniert die Idee mit dem Zuschlagsrecht auf die Einkommensteuer sowieso nicht. Sie landeten nach Felds Berechnungen bei einem Spitzensteuersatz von bis zu 70 Prozent. Hier müsste der Bund einspringen. Kube und Feld skizzieren die Idee von "Berlin D.C". Die Hauptstadt müsse - ähnlich wie Washington in den USA - eine Sonderfinanzierung durch den Bund bekommen. Auch Bremen müsste Extra-Hilfe vom Bund erhalten.

"Ein höchst vernünftiger Vorschlag", sagt Baden-Württembergs Ministerpräsident Kretschmann dazu. "Berlin hat als Bundeshauptstadt Sonderlasten zu tragen. Berlin bekommt etwa 40 Prozent aus dem Länderfinanzausgleich, also etwa den Betrag, den Baden-Württemberg einzahlt. Das sind etwa drei Milliarden Euro. Die Bundeshauptstadtaufgabe ist ja wohl eine Aufgabe des Bundes und nicht der Länder."

Berlin reagiert empört auf die Idee einer Sonderrolle. "Berlin ist kein Sonderfall", sagt Finanzsenator Ulrich Nußbaum. "Wir haben unseren Haushalt in den vergangenen Jahren saniert und können es schaffen, ab spätestens 2016 ohne neue Schulden auszukommen. Das sollten auch Bayern und Hessen mal anerkennen." Auch Finanzrechtler Häde hält wenig davon, Berlin aus dem Länderfinanzausgleich herauszunehmen. Denn dann müsste der Bund zahlen. Dafür müssten die Länder dem Bund aber Steueranteile abgeben. Das sei doch auch keine Lösung. "Irgendjemand muss immer zahlen."

Transparent und anreizorientiert

Feld und Kube werben für ihr Modell: "Kein Bundesland würde schlechter gestellt. Und die Geberländer sowie Hamburg und NRW wären besser dran, bilanziert Feld. Zudem gebe es damit ein transparentes und anreizorientiertes Finanzausgleichssystem, das solides Haushalten belohne.

Mehr Anreize zu schaffen - das ist in Ordnung, findet auch Kritiker Häde. Aber den Länderfinanzausgleich in seiner jetzigen Form hält er im Wesentlichen für angemessen und verfassungskonform. "Ich glaube nicht, dass tiefgreifende Änderungen nötig sind." Es sei doch nur gerecht, dass Länder, die viel haben auch viel abgeben. So funktioniere Solidarität. Abgeben - das verlangt auch das Grundgesetz. Siehe Artikel 107: Die unterschiedliche Finanzkraft der Länder muss angemessen ausgeglichen werden.

Kube und Feld wollen aber mehr, als an einigen Stellschrauben drehen. Sie wollen eine grundlegende Reform. Und die Klage Bayerns und Hessen könnte die festgefahrenen Gespräche beflügeln, so ihre Argumentation.

"Im Gegenteil", widerspricht Kretschmann, Ministerpräsident des dritten großen Geberlandes. "Die Gefahr ist, dass jetzt eben nicht verhandelt wird - und dass zum Schluss unter Zeitdruck irgendwelche Kuhhändel gemacht werden." Baden-Württemberg will sich der Klage daher auch nicht anschließen: "Die Politik muss zeigen, dass sie selbst gestalten kann."

Auch von anderen Ministerpräsidenten kommt Kritik an der geplanten Klage. Die SPD-geführten Länder sprechen von "Wahlkampfpropaganda" und "Stimmungsmache", das unionsregierte Thüringen hält die Klage für Ablenkung und "eher hinderlich" für die Verhandlungen über eine Neuordnung der deutschen Finanzverfassung.

"Es macht keinen Sinn mehr, weiterzureden", ist dagegen Bayerns Ministerpräsident Seehofer überzeugt. "Wieso sollen 13 Länder freiwillig auf etwas verzichten? Aus diesem Grunde bleibt uns nur die juristische Auseinandersetzung." Ein Urteil dürfte frühestens 2015 fallen. Ob Bayern dann wirklich, wie erhofft, um eine Milliarde Euro jährlich entlastet wird, ist keineswegs sicher. Das Urteil könnte nämlich auch nach hinten losgehen für die Nehmerländer. Schon bei der letzten Klage gegen den Länderfinanzausgleich gab es keine Sieger. Das war 1999. Kläger damals: Bayern, Hessen und Baden-Württemberg.

Stand: 05.02.2013 16:03 Uhr